Tussen demos en demoi: territoriale en segmentaire machtsdeling als bron van democratisch immobilisme

Een politiek-filosofische analyse van de matrixstaat

Abstract

Een democratische rechtsstaat moet twee op het eerste gezicht tegenstrijdige doeleinden verzoenen: enerzijds pluraliteit beschermen tegen de tirannie van de meerderheid, anderzijds voldoende gemeenschappelijke politieke macht organiseren om collectief bindende beslissingen te kunnen nemen. Die spanning wordt bijzonder scherp wanneer politieke bevoegdheden niet uitsluitend territoriaal worden verdeeld, maar tegelijk volgens segmentaire, ideologische, religieuze, taalkundige, culturele of nationale; scheidslijnen. Er ontstaat dan een institutionele matrix waarin verschillende politieke ordeningen dezelfde burgers vanuit verschillende hoedanigheden representeren. In dit essay onderzoek ik waarom dergelijke systemen, vooral wanneer beide assen beschikken over autonome bevoegdheden, proportionele vertegenwoordiging, vetoposities en eigen legitimiteitsbronnen, structureel vatbaar zijn voor bestuurlijk immobilisme. Vanuit het pluralisme van Robert Dahl, het federalisme van Daniel J. Elazar en Alfred Stepan, het consociationalisme (pacificatiedemocratie) van Arend Lijphart, de veto-player-theorie van George Tsebelis, Fritz W. Scharpfs theorie van de joint-decision trap (Politikverflechtung), Jürgen Habermas’ deliberatieve democratie, Philip Pettits republicanisme, Will Kymlicka’s theorie van minderheidsrechten en Elinor Ostroms polycentrische governance wordt betoogd dat niet pluraliteit als zodanig problematisch is. Het kritische omslagpunt ontstaat wanneer maatschappelijke pluraliteit wordt vertaald in meerdere, gedeeltelijk overlappende centra die aanspraak maken op een institutioneel beschermd recht om collectieve besluiten te verhinderen, terwijl een gezaghebbende procedure voor definitieve conflictbeslechting ontbreekt. België vormt daarvan geen volmaakt maar wel bijzonder instructief voorbeeld: de historische verzuiling was hoofdzakelijk maatschappelijk-organisatorisch, terwijl het constitutionele federalisme territoriale gewesten en taal-culturele gemeenschappen combineert met consociatieve minderheidswaarborgen. De conclusie luidt dat een democratische rechtsstaat aanzienlijke polycentriciteit kan verdragen, maar alleen zolang autonomie niet omslaat in concurrerende aanspraken op het laatste woord.

Keywords: polycentrische soevereiniteit; consociationalisme; federalisme; veto players; bestuurlijk immobilisme

Inleiding: de paradox van georganiseerde pluraliteit

De moderne democratische rechtsstaat berust op een dubbele belofte. Hij wil voorkomen dat één persoon, klasse, meerderheid of territoriaal centrum onbeperkte macht uitoefent, maar moet tegelijkertijd het vermogen behouden om beslissingen te nemen die voor allen gelden. Vrijheid veronderstelt dus zowel begrenzing van macht als constitutie van macht. Een staat die alles kan beslissen bedreigt de vrijheid; een staat waarin niemand uiteindelijk kan beslissen bedreigt zijn eigen politieke handelingsvermogen.

Die tweede mogelijkheid krijgt minder aandacht in veel normatieve democratische theorie. Constitutionele theorie concentreert zich begrijpelijkerwijs op het gevaar van machtsconcentratie. Federalisme, decentralisatie, proportionele vertegenwoordiging, minderheidsrechten, bicameralisme, grondwettelijke toetsing en vetorechten worden daarom veelal geïnterpreteerd als middelen om politieke dominantie tegen te gaan. Vanuit het republikeinse perspectief van Pettit is dat fundamenteel gerechtvaardigd: vrijheid vereist bescherming tegen willekeurige machtsuitoefening (non-domination) (Pettit, 1997).

Maar macht kan niet alleen excessief geconcentreerd zijn; zij kan ook excessief gefragmenteerd worden. Robert Dahl formuleerde dit probleem als een spanning tussen de autonomie van maatschappelijke organisaties en de mogelijkheid van democratische controle: onafhankelijke machtscentra zijn essentieel voor pluralistische vrijheid, maar roepen onvermijdelijk de vraag op hoe en namens wie zij uiteindelijk kunnen worden begrensd (Dahl, 1982).

Deze spanning wordt maximaal zichtbaar in wat hier een matrixstaat wordt genoemd: een institutionele orde waarin bevoegdheden langs ten minste twee gedeeltelijk kruisende principes zijn georganiseerd. De eerste as is territoriaal: waar woont de burger? De tweede is segmentair: tot welke gemeenschap behoort hij? Dat tweede criterium kan betrekking hebben op taal, religie, nationaliteit, ideologische zuil of een andere institutioneel erkende identiteit.² Zodra beide ordeningen niet alleen maatschappelijke organisatievormen zijn, maar eigen publieke bevoegdheden, vertegenwoordigingsmechanismen en blokkademogelijkheden verkrijgen, bestaat de burger politiek tegelijkertijd in verschillende institutionele hoedanigheden.

De kernthese van dit essay luidt daarom:

Hoe sterker politieke autoriteit simultaan wordt verdeeld over autonome territoriale én segmentaire ordeningen, hoe groter - ceteris paribus - het aantal coördinatieproblemen, veto-intersecties en concurrerende legitimiteitsclaims. Wanneer die ordeningen politiek gepolariseerd raken en er geen effectieve institutionele procedure bestaat waarmee conflicten uiteindelijk kunnen worden geaggregeerd of beslecht, kan pluralistische machtsdeling omslaan in structureel immobilisme.

Dat is geen bewering dat federalisme, verzuiling, minderheidsrechten of consociationalisme noodzakelijk tot verlamming leiden. Integendeel: deze instellingen kunnen ernstige conflicten pacificeren en democratische inclusie mogelijk maken. Lijpharts klassieke onderzoek ontstond juist vanuit de vaststelling dat diep verdeelde samenlevingen onder bepaalde voorwaarden stabiele democratieën kunnen vormen (Lijphart, 1977, 2012). Het probleem is dus niet pluraliteit, maar de constitutionele architectuur waarmee pluraliteit wordt omgezet in beslissingsmacht.

I. Van pluralisme naar een matrix van politieke autoriteit

Een eerste analytisch onderscheid moet worden gemaakt tussen sociale kruisverbanden en institutioneel kruisende bevoegdheden. In de klassieke pluralistische literatuur kunnen cross-cutting cleavages juist stabiliserend werken. Wanneer iemand bijvoorbeeld economisch links, religieus conservatief, taalkundig minderheidslid en inwoner van een gemengde stad is, vallen zijn politieke loyaliteiten niet noodzakelijk samen. Politieke tegenstanders op de ene as kunnen bondgenoten zijn op een andere. Daardoor wordt de vorming van twee gesloten en permanent vijandige blokken bemoeilijkt. Onderzoek naar dergelijke kruisende scheidslijnen benadrukt precies dat overlappende groepslidmaatschappen polarisatie kunnen matigen (Goodin, 1975; Lee, 2021).

Institutionalisering kan dit effect echter omkeren. Wanneer iedere maatschappelijke breuklijn een afzonderlijk publiekrechtelijk representatiekanaal, eigen bevoegdheden en afzonderlijke blokkeringsrechten krijgt, wordt niet alleen diversiteit erkend: de verschillen worden ook constitutioneel gereproduceerd. De staat verwerkt dan niet enkel politieke voorkeuren, maar organiseert verschillende antwoorden op de vraag wie het volk is.

Hier ligt het fundamentele verschil tussen pluralisme en polycentrische soevereiniteit.³ In een pluralistische samenleving bestaan vele maatschappelijke machtscentra binnen één constitutionele orde. In een polycentrische governance-structuur bestaan verschillende beslissingscentra die binnen afgebakende domeinen zelfstandig kunnen handelen. In een situatie die men metaforisch als polycentrische soevereiniteit kan aanduiden, beschikken verschillende centra daarentegen over concurrerende aanspraken op het laatste woord in politiek samenhangende kwesties.¹

De problemen ontstaan vooral waar bevoegdheidsdomeinen formeel scheidbaar lijken, maar materieel onderling afhankelijk zijn. Onderwijs raakt arbeidsmarktbeleid; mobiliteit raakt ruimtelijke ordening en klimaatbeleid; gezondheidszorg raakt begrotingsbeleid; energie raakt economie, milieu en buitenlandse betrekkingen. Een constitutionele architectuur kan bevoegdheden juridisch verdelen, maar maatschappelijke causaliteit laat zich niet overeenkomstig verkavelen.

Hooghe en Marks laten in hun theorie van multi-level governance zien dat moderne politieke autoriteit zowel over algemene territoriale jurisdicties als over taakgerichte jurisdicties kan worden verdeeld. Hun typologie illustreert dat decentralisering niet noodzakelijk één hiërarchisch patroon volgt; gezag kan tegelijk naar boven, beneden en opzij verschuiven (Hooghe & Marks, 2003). Het beslissende constitutionele vraagstuk is daardoor niet meer uitsluitend welk niveau is bevoegd?, maar ook welke combinatie van bevoegde actoren moet tot overeenstemming komen voordat collectief handelen mogelijk wordt?

II. Twee normatieve antwoorden op de vraag: wie vormt de staat?

De staat als gemeenschap van individuele burgers

Een eerste politiek-filosofische benadering beschouwt de democratische staat primair als een rechtsgemeenschap van vrije en gelijke burgers. De legitimiteit van de wet berust dan uiteindelijk niet op de instemming van vooraf gegeven gemeenschappen, maar op de politieke gelijkwaardigheid van de personen die aan de wet onderworpen zijn.

Bij Habermas wordt democratische legitimiteit gevormd door procedures waarin burgers zichzelf tegelijk kunnen begrijpen als auteurs en adressaten van het recht. De rechtsstaat vereist daarom een gemeenschappelijke politieke publieke sfeer waarin argumenten en belangen kunnen worden omgezet in algemeen geldende wetgeving (Habermas, 1996).

Vanuit deze benadering ontstaat een principieel probleem wanneer de stem van een burger niet uitsluitend als individuele politieke stem geldt, maar daarnaast constitutioneel wordt hergecodeerd als stem van een territoriale, taalkundige, confessionele of ideologische gemeenschap. De logica van one person, one political status wordt dan aangevuld met institutionele groepsstatussen. Democratische gelijkheid krijgt een dubbele grammatica: burgers zijn gelijk als burgers, maar ongelijk gesitueerd als leden van constitutioneel erkende groepen.

Dat hoeft niet onrechtvaardig te zijn. Minderheidsbescherming kan juist vereisen dat formeel gelijke meerderheidsregels worden gecorrigeerd. Maar er ontstaat een legitimiteitsprobleem wanneer een meerderheid van individuele burgers een maatregel ondersteunt, terwijl een institutioneel erkende gemeenschap die maatregel kan verhinderen. De vraag luidt dan niet langer simpelweg wat “de democratische meerderheid” wil, maar welke democratische eenheid bevoegd is om als meerderheid te spreken.

Alfred Stepan heeft deze spanning geconceptualiseerd als het verschil tussen meer demos-enabling en meer demos-constraining vormen van federalisme. Naarmate constitutionele structuren meer beleidsmateries buiten het bereik van de nationale meerderheid plaatsen, subeenheden sterke blokkademacht krijgen en territoriale vertegenwoordiging de numerieke meerderheid corrigeert, wordt het centrale demos sterker begrensd (Stepan, 1999).

De vraag “waar woon je?” versus “wie ben je?” wordt vanuit dit perspectief problematisch wanneer beide antwoorden afzonderlijke constitutionele rechten genereren om de collectieve politieke wil te beperken. De staat bezit dan niet langer één eenvoudig identificeerbare meerderheid, maar een configuratie van elkaar begrenzende meerderheden.

De staat als pact tussen gemeenschappen

Een tweede traditie vertrekt juist niet van één voorafgaande demos. Federalisme kan worden begrepen als een pact of covenant tussen politieke gemeenschappen die beslissen bepaalde zaken gezamenlijk en andere afzonderlijk te regelen. Elazar benadrukt dat federalisme berust op de combinatie van self-rule en shared rule: politieke eenheid hoeft geen hiërarchische absorptie van haar samenstellende delen te betekenen (Elazar, 1987).

Vanuit deze optiek is de staat dus niet eenvoudigweg een vereniging van geïsoleerde individuen. Burgers kunnen tevens lid zijn van historische, nationale, taalkundige of culturele gemeenschappen die voor hun voortbestaan legitieme aanspraken op zelfbestuur bezitten. Kymlicka heeft binnen de liberale politieke filosofie laten zien dat individuele vrijheid en groepsspecifieke rechten niet noodzakelijk tegenstellingen zijn. Culturele en nationale minderheden kunnen institutionele bescherming nodig hebben om hun leden reële vrijheid en politieke gelijkheid te garanderen (Kymlicka, 1995).

Dit model heeft een sterke normatieve aantrekkingskracht in verdeelde samenlevingen: het maakt politieke eenheid mogelijk zonder culturele homogenisering. Het fundamentele risico ligt echter in de stap van beschermde autonomie naar symmetrische aanspraken op medebeslissing over het geheel.

Zelfbestuur is relatief probleemloos wanneer bevoegdheidsdomeinen daadwerkelijk onafhankelijk zijn. Het wordt veel complexer wanneer iedere gemeenschap tegelijkertijd autonome bevoegdheden heeft én beslissingen van andere niveaus kan blokkeren. Het federale pact verandert dan van een regeling over wie zelfstandig handelt in een regeling waarin steeds meer actoren toestemming moeten geven voordat iemand kan handelen.

De paradox luidt bijgevolg: hoe meer autonomie bedoeld is om de noodzaak van consensus te verminderen, hoe meer de overblijvende grensgevallen politiek explosief kunnen worden. Juist omdat iedere gemeenschap haar autonome bevoegdheid als constitutief onderdeel van haar politieke identiteit beschouwt, wordt een bevoegdheidsconflict gemakkelijk een conflict over zelfbestuur zelf.

III. Consociationalisme: vrede door veto, maar ook de institutionalisering van verschil

Lijpharts consociationalisme vormt de meest systematische poging om democratie mogelijk te maken in diep verdeelde samenlevingen. De centrale intuïtie is overtuigend: waar gewone meerderheidsdemocratie een permanente culturele, religieuze of linguïstische minderheid structureel zou onderwerpen, moet democratie worden heringericht zodat belangrijke segmenten politieke zekerheid krijgen. Tot de klassieke instrumenten behoren brede machtsdeling, proportionaliteit, segmentale autonomie en vormen van wederzijdse minderheidsbescherming of veto (Lijphart, 1977).

Consociationalisme verandert daarmee de betekenis van democratische besluitvorming. Democratie betekent niet uitsluitend dat de helft plus één beslist, maar dat beslissingen die fundamentele groepsbelangen raken voldoende intersegmentale instemming vereisen. Historisch kan dit een rationeel alternatief zijn voor escalatie, uitsluiting of afscheiding. McGarry en O’Leary tonen bijvoorbeeld dat complexe consociatieve regelingen in Noord-Ierland juist als conflictregulerend arrangement moeten worden begrepen, niet als een afwijking van een hypothetisch probleemloze meerderheidsdemocratie (McGarry & O’Leary, 2006).

Maar het instrument waarmee vrede wordt beschermd, is tevens het instrument waarmee immobilisme kan worden geproduceerd. Een veto is namelijk institutioneel ambivalent: het kan een minderheid tegen dominantie beschermen, maar het verandert ook de onderhandelingsstructuur. Wie zonder akkoord de status quo behoudt, heeft een andere prikkel dan wie zonder akkoord verlies lijdt.

Hier verschijnt het cruciale verschil tussen inclusieve consensus en noodzakelijke unanimiteit. Inclusieve consensus probeert zoveel mogelijk relevante belangen in een besluit te verwerken. Noodzakelijke unanimiteit geeft afzonderlijke actoren daarentegen een eigendomsrecht op het voortbestaan van de status quo. Wanneer meerdere dergelijke rechten cumuleren, kan niet-beslissen institutioneel eenvoudiger worden dan beslissen.

Consociationalisme bevat daardoor een ingebouwde spanning tussen peace-making en policy-making. Het kan de legitimiteit en stabiliteit van een verdeelde politieke gemeenschap verhogen terwijl het tegelijkertijd de transactiekosten van beleidsverandering vergroot. Dat is geen weerlegging van consociationalisme; het is de prijsstructuur ervan.

IV. De veto-player-logica: waarom het aantal noodzakelijke toestemmingen ertoe doet

De meest directe institutionele verklaring voor immobilisme wordt geleverd door George Tsebelis. Zijn theorie van veto players analyseert niet primair parlementaire tegenover presidentiële systemen, maar vraagt hoeveel actoren een beleidswijziging daadwerkelijk moeten goedkeuren en hoe ver hun voorkeuren uit elkaar liggen. Een toename van het aantal relevante veto players of van hun ideologische afstand verkleint, ceteris paribus, de verzameling beleidsalternatieven die alle actoren boven de status quo verkiezen. Het gevolg is grotere beleidsstabiliteit — maar ook een kleiner vermogen tot beleidsverandering (Tsebelis, 2002).

“Stabiliteit” is hier een analytische term, geen automatisch democratisch goed. Bij grondrechten kan sterke status-quo-bescherming wenselijk zijn. Bij een begrotingscrisis, pandemie, energiecrisis of structurele hervorming kan dezelfde architectuur aanpassingsvermogen verminderen.⁶

De matrixstructuur versterkt dit probleem doordat veto players niet alleen naast elkaar, maar langs verschillende representatielogica’s ontstaan. Een territoriale regering vertegenwoordigt inwoners van een regio; een segmentaire vertegenwoordiging verdedigt een taal-, nationale of culturele groep; een federale meerderheid beroept zich op de gehele bevolking; een constitutioneel hof bewaakt competentiegrenzen; partijen beantwoorden aan hun eigen electoraten.

Ieder van deze actoren kan vanuit zijn eigen institutionele positie rationeel handelen, terwijl het samengestelde resultaat suboptimaal is. Geen enkele actor hoeft “onredelijk” te zijn. Immobilisme kan juist het emergente resultaat zijn van rationeel gedrag binnen een slecht geïntegreerde beslissingsstructuur.

Heuristisch kan men de kwetsbaarheid voorstellen als een functie van vier variabelen: het aantal autonome veto-posities (V), de politieke afstand tussen de betrokken actoren (D), de feitelijke beleidsinterdependentie tussen hun bevoegdheden (I) en de capaciteit van institutionele mechanismen om conflicten definitief af te sluiten (R). Naarmate V, D en I toenemen terwijl R afneemt, stijgt de kans op immobilisme.⁴ Dit is geen empirische natuurwet, maar een analytisch model van de onderliggende institutionele logica.

V. Scharpfs joint-decision trap: wanneer medebestuur besluitvorming gevangen zet

Fritz Scharpf biedt een tweede, nog specifieker mechanisme. In zijn analyse van Duits federalisme en Europese integratie beschrijft hij de joint-decision trap: wanneer lagere regeringen rechtstreeks aan centrale besluiten deelnemen en overeenstemming van nagenoeg alle relevante regeringen noodzakelijk is, kunnen suboptimale beleidsarrangementen extreem moeilijk hervormbaar worden (Scharpf, 1988).

Het probleem is dat iedere actor twee rollen krijgt. Hij is enerzijds medeverantwoordelijk voor het functioneren van het geheel en anderzijds politiek aansprakelijk tegenover zijn eigen achterban. Wat collectief rationeel is, kan electoraal irrationeel zijn; wat voor de eigen gemeenschap optimaal is, kan voor het geheel onhoudbaar zijn.

Daaruit volgt een structurele asymmetrie. De baten van een compromis zijn dikwijls verspreid over de gehele staat en worden politiek moeilijk toegeëigend. De kosten van een toegeving zijn daarentegen zichtbaar binnen het eigen electoraat. Een regionaal leider kan daardoor electoraal meer verliezen door “toe te geven” dan winnen doordat het federale systeem beter functioneert.

Wanneer daar segmentaire identiteit bovenop komt, wordt de compromisvorming nog moeilijker. Een economische toegeving kan dan worden geïnterpreteerd als territoriaal verlies, een institutioneel compromis als aantasting van groepsstatus en een bestuurlijke procedurekwestie als erkenning van de legitimiteit van de andere gemeenschap.

Hierdoor kan het onderhandelingsobject verschuiven van de concrete beleidsvraag naar de constitutionele machtsverhouding zelf. Men onderhandelt niet meer uitsluitend over wat de staat moet doen, maar impliciet tevens over wie het recht heeft te beslissen. Dat verhoogt de inzet van vrijwel ieder intergouvernementeel conflict.

VI. De legitimiteitsparadox: één staat, meerdere democratische mandaten

De matrixstructuur veroorzaakt niet alleen meer veto’s, maar ook een normatieve ambiguïteit over democratische legitimiteit. Stel dat een federaal parlement een democratische meerderheid voor beleid A bezit, terwijl een regionale meerderheid beleid A verwerpt en een segmentaire gemeenschap bovendien constitutionele bescherming tegen A geniet. Wie bezit dan de democratisch relevante meerderheid?

Er bestaat geen zuiver procedureel antwoord zolang niet vooraf is vastgesteld welke politieke gemeenschap voor welke beslissing het relevante demos vormt.

Federalisme lost dit normaal op door bevoegdheden constitutioneel te scheiden. Maar juist bij kruisende segmentaire en territoriale ordeningen is de relevante gemeenschap niet altijd territoriaal identificeerbaar. Bovendien ontstaan moderne beleidsproblemen veelal over bevoegdheidsgrenzen heen.

Habermasiaans geformuleerd ontstaat vervolgens een probleem van discursieve fragmentatie. Democratische legitimiteit vereist niet dat alle burgers het met elkaar eens zijn, maar wel dat zij zichzelf kunnen begrijpen als deelnemers aan een gedeeld proces van politieke meningsvorming (Habermas, 1996). Wanneer afzonderlijke publieke sferen nauwelijks nog op elkaar gericht zijn en partijen uitsluitend binnen één territoriaal of segmentair electoraat verantwoording afleggen, wordt het moeilijker om politieke conflicten te vertalen naar een gemeenschappelijk publiek debat.

De democratische competitie kan daardoor veranderen van strijd om het regeren van hetzelfde politieke geheel in strijd tussen verschillende interpretaties van het politieke geheel.

Dat is institutioneel belangrijk. Partijen die in hetzelfde electoraat concurreren, hebben doorgaans een prikkel om kiezers van elkaar te winnen. Partijen die in territoriaal of communautair gescheiden electoraten opereren, hebben die prikkel veel minder. Hun rationele strategie kan juist bestaan uit het overtuigen van de eigen kiezers dat zij effectiever dan rivalen de belangen van hun gemeenschap verdedigen.

Het conflict wordt dan centrifugaal: electorale concurrentie binnen ieder segment kan leiders ertoe aanzetten zich steviger tegenover het andere segment op te stellen.

VII. Van kruisende naar versterkende breuklijnen

Dit mechanisme maakt duidelijk waarom niet het aantal maatschappelijke verschillen, maar hun politieke alignering bepalend is.

Wanneer territoriale, economische, culturele en ideologische verschillen elkaar kruisen, ontstaan wisselende coalities. Wanneer zij daarentegen gaan samenvallen, ontstaan reinforcing cleavages: dezelfde burgers bevinden zich op vrijwel iedere relevante politieke tegenstelling tegenover dezelfde andere burgers.

De klassieke en recente literatuur over cross-cutting cleavages benadrukt dat dergelijke kruisverbanden democratische stabiliteit kunnen vergroten, terwijl sterk samenvallende breuklijnen antagonistische blokvorming versterken (Lee, 2021; Selway, 2017).

Een matrixstaat kent hier een paradox. In sociologische zin kan hij kruisende identiteiten weerspiegelen; door institutionalisering kan hij die identiteiten echter steeds sterker organiseren en politiseren. Wanneer een taalgemeenschap eigen media, onderwijsinstellingen, partijen, politieke elites en bestuursniveaus ontwikkelt, kan wat aanvankelijk slechts één dimensie van identiteit was steeds meer andere politieke tegenstellingen absorberen.

Het probleem ontstaat dus niet omdat een burger meerdere identiteiten heeft. Integendeel: meerdere identiteiten kunnen pluralistische matiging bevorderen. Het risico ontstaat wanneer politieke instellingen burgers systematisch dwingen dezelfde identiteit als primaire toegangspoort tot verschillende domeinen van politieke vertegenwoordiging te gebruiken.

VIII. België als analytische illustratie: geen zuivere matrix, maar een bijzonder instructief geval

België vereist in dit verband terminologische zorgvuldigheid. De historische Belgische verzuiling en de huidige federale gemeenschappen zijn niet hetzelfde.

De klassieke verzuiling organiseerde een groot deel van het sociale leven rond katholieke, socialistische en liberale netwerken van partijen, vakbonden, mutualiteiten, scholen, verenigingen en andere organisaties. De zuilen bezaten aanzienlijke maatschappelijke autonomie en waren nauw verbonden met de politieke besluitvorming, maar zij waren geen soevereine deelstaten in constitutionele zin. De literatuur beschrijft de Belgische samenleving inderdaad als sterk verticaal gesegmenteerd langs katholieke, socialistische en liberale lijnen (Deschouwer, 2002; Dobbelaere, 2011).

Het hedendaagse Belgische federalisme berust daarentegen formeel op gemeenschappen en gewesten. Artikel 1 van de Grondwet omschrijft België als een federale staat die bestaat uit gemeenschappen en gewesten. De gemeenschappen zijn in essentie taal- en cultuurgebonden; de gewesten zijn territoriaal georganiseerd. De officiële institutionele beschrijving benadrukt expliciet dat de bevoegdheidsoverdracht langs deze twee onderscheiden lijnen is verlopen.

Daarom is België wel degelijk relevant voor het matrixmodel: territoriale en persoons-/cultuurgebonden bevoegdheidslogica’s bestaan naast en gedeeltelijk over elkaar. In Vlaanderen zijn gemeenschaps- en gewestinstellingen samengevoegd, terwijl Brussel juist wordt gekenmerkt door territoriale én communautaire institutionele lagen.

Daarbovenop bestaat een reeks consociatieve beschermingsmechanismen. Bijzondere meerderheidsregels vereisen voor bepaalde institutioneel gevoelige materies niet alleen een gekwalificeerde totale meerderheid maar ook steun binnen de taalgroepen; daarnaast kent het federale bestel onder meer de zogenoemde alarmbelprocedure en taalpariteit in de federale ministerraad. De Grondwet bevat bovendien in artikel 143 het beginsel van federale loyauteit en procedures ter voorkoming en regeling van belangenconflicten.

Deze arrangementen moeten allereerst worden begrepen als conflictregulering. Deschouwer wijst erop dat het Belgische consociationalisme historisch geen permanente unanimiteitsprocedure voor iedere beslissing was, maar een techniek waarmee bijzonder bedreigende conflicten konden worden beheerst. In het hedendaagse België zijn de relevante segmenten bovendien in toenemende mate territoriaal geworden (Deschouwer, 2006).

Precies daarin ligt evenwel de structurele spanning. Consociatieve bescherming van groepen en federalisering van territoriale macht kunnen elkaar gaan versterken. Swenden en Jans wijzen in hun analyse van het Belgische federalisme op de combinatie van verschillende typen deelgebieden, institutionele asymmetrie, bevoegdheidsverdeling en intergouvernementele verhoudingen als belangrijke kenmerken van het systeem (Swenden & Jans, 2006).

Belgisch onderzoek heeft bovendien gewezen op de betekenis van het gesplitste partijstelsel. Swenden stelt dat substatelijke autonomie in een bipolair federaal bestel zonder sterke staatsbrede partijen prikkels creëert voor politieke actoren om primair substatelijke belangen te mobiliseren. Latere analyses verbinden de federale crisis van 2007–2011 eveneens met de combinatie van bipolariteit en een gesplitst partijstelsel, eerder dan simpelweg met sociaaleconomische verschillen tussen de bevolkingsgroepen (Swenden, 2013).

Recente literatuur bevestigt zowel de kracht als de bestuurlijke prijs van dit model. Smeekens, Bursens en Popelier beschrijven hoe de verregaande Belgische bevoegdheidsscheiding beleidsvorming binnen afzonderlijke domeinen mogelijk maakt, maar tegelijkertijd coördinatiekosten, problemen van beleidscoherentie en intergouvernementele frictie kan veroorzaken wanneer beleid grensoverschrijdende samenwerking vereist (Smeekens et al., 2025). Zij benadrukken eveneens dat effectieve samenwerking niet alleen afhangt van formele overlegstructuren maar van politieke bereidheid tot compromis.

De Belgische casus ondersteunt dus geen simplistische stelling dat “federalisme verlamming veroorzaakt”. Zij laat iets subtielers zien: federalisering kan oorspronkelijke conflicten bestuurbaar maken door beslissingen uit het centrum weg te halen, maar dezelfde decentralisering kan nieuwe coördinatieproblemen produceren zodra beleidsproblemen de institutionele grenzen opnieuw overschrijden.

Dat is precies de logica van de matrix.

IX. Polycentrisme als tegenargument: waarom meerdere machtscentra niet noodzakelijk disfunctioneel zijn

Een analyse van immobilisme zou onvolledig zijn wanneer zij de voordelen van polycentrische bestuursvormen negeert.

Elinor Ostrom heeft overtuigend laten zien dat complexe maatschappelijke problemen niet noodzakelijk het best door één hiërarchisch centrum worden bestuurd. Polycentrische stelsels kunnen experiment, lokale kennis, wederzijdse aanpassing en probleemgerichte samenwerking mogelijk maken. Meerdere relatief autonome beslissingscentra kunnen daardoor juist beter functioneren dan een monolithische staat (Ostrom, 2010).

Dit vormt een belangrijk tegenwicht tegen een al te Hobbesiaanse conclusie dat bestuurlijke effectiviteit één soeverein beslissingscentrum vereist. De keuze is niet eenvoudigweg tussen één centraal gezag en chaos.

Maar Ostroms polycentriciteit verschilt op een beslissend punt van polycentrische soevereiniteit. Polycentrische governance functioneert wanneer jurisdicties zich kunnen aanpassen, samenwerken, leren en problemen op verschillende schaalniveaus kunnen oplossen. Het model veronderstelt niet dat iedere actor een absoluut veto bezit tegen beslissingen van alle andere actoren.

De relevante tegenstelling is daarom niet:

één centrum versus vele centra,

maar:

vele centra met effectieve coördinatie versus vele centra met concurrerende aanspraken op definitieve beslissingsmacht.

Ook Lijpharts onderzoek naar consensusdemocratie maakt duidelijk dat machtsdeling niet eenvoudig als inefficiënt kan worden afgedaan. Consensusdemocratie kan inclusiviteit, representativiteit en bescherming van minderheden bevorderen (Lijphart, 2012). Het normatieve probleem is dus niet dat beslissingen soms moeilijk zijn. Een rechtsstaat behoort sommige besluiten moeilijk te maken.

De relevante vraag is wanneer de moeilijkheid van beslissen niet langer een grondwettelijke waarborg tegen willekeur vormt, maar verandert in een algemene onmogelijkheid om de status quo nog te corrigeren.

X. Het republikeinse criterium: bescherming tegen dominantie én bescherming tegen oncontroleerbare veto’s

Pettits republicanisme biedt hiervoor een interessant normatief criterium. Vrijheid als non-domination vereist dat burgers niet zijn onderworpen aan ongecontroleerde willekeurige macht (Pettit, 1997).

Dat beginsel geldt echter in twee richtingen. Een meerderheid mag niet willekeurig over een minderheid beschikken, maar ook een minderheid of institutioneel segment behoort niet zonder publieke verantwoording willekeurig het collectieve handelen van alle anderen te kunnen blokkeren.

Een veto is daarom republikeins gerechtvaardigd voor zover het controleerbaar, begrensd en publiek verantwoordbaar is. Een absoluut of permanent veto dat niet behoeft te worden gerechtvaardigd tegenover het politieke geheel kan zelf een vorm van dominantie worden.

Dit toont waarom de klassieke tegenstelling tussen meerderheidsmacht en minderheidsbescherming onvoldoende is. De vraag is niet hoeveel macht één groep bezit, maar of iedere publieke macht uiteindelijk contestabel en verantwoordbaar blijft tegenover degenen die de gevolgen ervan dragen.

Een institutionele matrix kan precies op dit punt een verantwoordingsprobleem creëren. Wanneer een gezamenlijk beleid mislukt, kan iedere actor rationeel wijzen naar de anderen: de federale overheid naar de deelstaat, de deelstaat naar het federale niveau, partijen naar institutionele regels en regeringen naar het ontbreken van consensus.

Macht wordt verspreid, maar verantwoordelijkheid eveneens.

Daarmee kan een opmerkelijke toestand ontstaan waarin vrijwel iedere actor voldoende macht bezit om beleid te verhinderen, maar geen enkele actor voldoende macht of democratische verantwoordelijkheid bezit om het uiteindelijke resultaat werkelijk te dragen.

XI. Wanneer wordt pluralisme polycentrische soevereiniteit?

Het theoretische omslagpunt kan nu nauwkeuriger worden geformuleerd.

Pluralisme wordt niet problematisch zodra meerdere gemeenschappen politiek erkend worden. Evenmin zodra bevoegdheden constitutioneel worden gedecentraliseerd. Het omslagpunt richting polycentrische soevereiniteit ontstaat wanneer meerdere politieke centra cumulatief vier eigenschappen krijgen:

1. autonome bevoegdheden die niet eenvoudig door een gemeenschappelijk politiek centrum kunnen worden herzien;

2. een eigen democratische legitimiteitsbasis, waardoor ieder centrum aannemelijk kan stellen namens een authentiek demos te spreken;

3. blokkademacht buiten het eigen exclusieve domein, rechtstreeks of via supermeerderheden, gezamenlijke besluitvorming of wederzijdse afhankelijkheid;

4. het ontbreken van een algemeen aanvaarde procedure waarmee conflicten uiteindelijk worden afgesloten.

Het vierde element is het meest fundamentele. Conflict is inherent aan politiek. Democratische instituties hoeven conflicten niet weg te nemen; zij moeten bepalen hoe conflicten tijdelijk en legitiem worden beëindigd, zodat handelen mogelijk blijft en de verliezende partij later opnieuw kan proberen een meerderheid te vormen.

Een politiek systeem wordt daarom niet immobiel omdat mensen het oneens zijn, maar omdat het institutionele systeem geen legitieme transformatie meer kan maken van onopgelost meningsverschil naar voorlopig bindende beslissing.

Hier ligt de constitutionele betekenis van het “laatste woord”. Een democratische rechtsstaat hoeft niet één orgaan te bezitten dat in iedere kwestie absoluut soeverein is. Maar voor elk concreet conflict moet uiteindelijk duidelijk zijn welke procedure bepaalt dat de deliberatie voorlopig voorbij is en de uitvoering begint.

Zonder een dergelijke afsluitingsregel wordt ieder conflict potentieel permanent.

XII. De staat als burgergemeenschap of als gemeenschappenpact?

De oorspronkelijke tegenstelling kan daarom niet eenvoudig in het voordeel van één zijde worden opgelost.

De staat uitsluitend als gemeenschap van individuen begrijpen miskent dat politieke gemeenschappen historisch gevormd zijn en dat permanente culturele of nationale minderheden door eenvoudige meerderheidsregels structureel kunnen worden gedomineerd. Federalisme, culturele autonomie en groepsrechten kunnen daarom voorwaarden voor vrijheid zijn.

De staat uitsluitend als pact tussen gemeenschappen begrijpen veroorzaakt het tegengestelde risico. Burgers worden dan constitutioneel voornamelijk benaderd als leden van collectieven. Politieke grenzen tussen groepen kunnen verstarren, individuele politieke gelijkheid wordt bemiddeld door groepsstatus en collectieve veto’s kunnen het algemeen burgerschap overschaduwen.

Een duurzame federale democratie moet daarom twee legitimiteitsprincipes gelijktijdig erkennen zonder ze volledig te laten samenvallen:

burgers regeren gezamenlijk omdat zij politieke gelijken zijn, terwijl bepaalde gemeenschappen autonomie genieten omdat gelijk burgerschap niet noodzakelijk culturele uniformiteit impliceert.

Het probleem ontstaat wanneer autonomie wordt geïnterpreteerd als een recht van iedere gemeenschap om ook buiten haar autonome sfeer medesoeverein te zijn over het geheel.

De theoretische grens ligt dus tussen zelfbestuur en mede-eigendom van ieder collectief besluit.

XIII. Welke hoeveelheid polycentrische soevereiniteit kan de rechtsstaat verdragen?

Er bestaat geen numeriek maximum. Het beslissende criterium is functioneel.

Een democratische rechtsstaat kan zeer veel institutionele pluraliteit absorberen wanneer de bevoegdheden voldoende duidelijk zijn, politieke verantwoordelijkheden herkenbaar blijven, geschillen door geaccepteerde procedures kunnen worden beslecht en er naast de deelidentiteiten een gemeenschappelijke politieke ruimte bestaat waarin staatsbrede problemen worden besproken.

Omgekeerd kan zelfs een relatief beperkt aantal institutionele machtscentra problematisch worden wanneer zij allemaal voor dezelfde beslissingen noodzakelijk zijn, politiek sterk van elkaar verwijderd zijn en ieder op een afzonderlijk electoraat steunen.

De relatie is daarom niet lineair maar interactief:

fragmentatie × interdependentie × polarisatie × veto-intensiteit.

Federalisme met hoge autonomie maar lage beleidsinterdependentie kan goed functioneren. Sterke beleidsinterdependentie zonder afzonderlijke veto’s kan eveneens bestuurbaar zijn. Meerdere veto’s tussen actoren die een gemeenschappelijke publieke sfeer en sterke compromisnormen delen hoeven evenmin verlammend te zijn.

Het explosieve mengsel ontstaat wanneer hoge interdependentie, autonome legitimiteit, politieke polarisatie en wederzijdse blokkademacht tegelijk aanwezig zijn.

Daarmee wordt ook begrijpelijk waarom institutionele architecturen die in een tijdperk van elitecompromis stabiel functioneren onder omstandigheden van electorale polarisatie plots veel stroever kunnen worden. De formele grondwet is dezelfde gebleven, maar de effectieve afstand tussen haar veto players is veranderd.

Conclusie: de paradox van de democratische zelfbegrenzing

De democratische rechtsstaat leeft van zelfbegrenzing. Hij beschermt fundamentele rechten tegen meerderheden, verdeelt macht over instellingen, erkent territoriale autonomie en kan historische minderheden beschermen tegen structurele overheersing. Dat zijn geen onvolkomenheden van democratie, maar centrale elementen ervan.

Toch bestaat er een grens waar zelfbegrenzing omslaat in zelfneutralisering.

Wanneer territoriale en segmentaire ordeningen elkaar kruisen en elk beschikken over autonome bevoegdheden, afzonderlijke electorale legitimiteit, proportionele machtsposities en mogelijkheden om beslissingen te blokkeren, ontstaat een systeem waarin de kosten van collectieve besluitvorming cumuleren. Tsebelis verklaart het status-quoeffect van meerdere en ideologisch verwijderde veto players; Scharpf toont hoe gezamenlijk beslissen actoren gevangen kan zetten in suboptimale arrangementen; Stepan maakt zichtbaar dat federalisme de centrale demos in verschillende mate kan begrenzen; Habermas maakt duidelijk waarom een gemeenschappelijke publieke sfeer noodzakelijk blijft; Pettit toont dat ook blokkeringsmacht onder publieke controle moet staan; Lijphart laat zien waarom dergelijke waarborgen in diep verdeelde samenlevingen niettemin democratisch noodzakelijk kunnen zijn; en Ostrom waarschuwt terecht dat meerdere machtscentra niet met bestuurlijke wanorde mogen worden vereenzelvigd.

Daaruit volgt een genuanceerde these.

Een matrix van territoriale en segmentaire bevoegdheden is niet inherent gedoemd tot immobilisme, maar zij bezit wel een intrinsieke institutionele gevoeligheid ervoor. Die gevoeligheid stijgt wanneer sociale scheidslijnen politiek samenvallen, electorale arena’s van elkaar worden afgescheiden, bevoegdheden materieel verweven maar juridisch gefragmenteerd zijn, het aantal zelfstandige veto-posities groeit en geen gezaghebbende procedure bestaat waarmee conflicten uiteindelijk kunnen worden afgesloten.

De fundamentele tegenstelling is daarom niet tussen een unitaire staat en pluralisme. Zij ligt tussen twee vormen van pluralisme.

In de eerste vorm blijft pluraliteit ingebed in een gedeelde constitutionele orde waarin politieke verschillen uiteindelijk opnieuw kunnen worden samengebracht in collectief handelen.

In de tweede vorm worden de verschillen zelf dragers van concurrerende politieke finaliteit. Dan verandert pluralisme geleidelijk in polycentrische soevereiniteit: niet omdat er te veel identiteiten bestaan, maar omdat te veel institutionele actoren het recht krijgen om afzonderlijk te bepalen wanneer het politieke geheel níét mag handelen.

Een democratische rechtsstaat verdraagt bijgevolg veel demoi, zolang zij een geloofwaardige procedure behoudt waardoor die demoi ook opnieuw een demos kunnen vormen wanneer collectief handelen noodzakelijk is.

Zodra geen enkele actor nog namens het geheel kan beslissen, maar meerdere actoren namens hun deel het geheel kunnen blokkeren, verandert constitutionele machtsdeling van bescherming tegen overheersing in een architectuur van wederzijdse machteloosheid.

Voetnoten

1. “Polycentrische soevereiniteit” wordt hier in politiek-filosofische en functionele zin gebruikt. Deelstaten, gewesten en gemeenschappen in een federale rechtsorde zijn niet noodzakelijk “soeverein” in de klassieke internationaalrechtelijke betekenis. De term duidt hier op het bestaan van meerdere institutionele centra met sterke aanspraken op autonome en soms finale politieke beslissingsmacht.

2. Het begrip segmentair is daarom breder dan “ideologisch”. Een segment kan confessioneel, linguïstisch, nationaal, etnisch of ideologisch zijn. De klassieke Belgische verzuiling is bijvoorbeeld ideologisch-confessioneel en sociaaleconomisch opgebouwd; de constitutionele Belgische gemeenschappen zijn daarentegen primair taal- en cultuurgebonden.

3. Dat onderscheid verklaart de schijnbare tegenstelling tussen de literatuur over cross-cutting cleavages en de hypothese van dit essay. Sociaal kruisende identiteiten kunnen polarisatie verminderen, terwijl institutioneel kruisende veto-ordeningen tegelijkertijd de transactiekosten van collectieve besluitvorming kunnen vergroten.

4. De formule V × D × I / R heeft uitsluitend heuristische betekenis. Zij is geen empirisch geschatte mathematische relatie. Het doel is de interactie zichtbaar te maken tussen veto players, voorkeurafstand, beleidsinterdependentie en conflictbeslechtingscapaciteit.

5. Groepsspecifieke rechten zijn daarom niet per definitie strijdig met liberaal burgerschap. Kymlicka’s argument is juist dat bepaalde externe beschermingen van minderheidsculturen noodzakelijk kunnen zijn voor materieel betekenisvolle individuele vrijheid. Dat verschilt van interne groepsbeperkingen waarmee een gemeenschap de vrijheid van haar eigen leden beperkt.

6. “Immobilisme” en “beleidsstabiliteit” zijn analytisch gedeeltelijk dezelfde institutionele eigenschap, maar worden normatief verschillend beoordeeld afhankelijk van het beleidsobject. Moeilijke grondwetswijziging kan bijvoorbeeld een rechtsstatelijke deugd zijn; onvermogen om acuut bestuur te voeren kan dat niet zijn.

7. België moet dus niet worden voorgesteld als een staat waarin de katholieke, socialistische en liberale zuilen formeel als constitutioneel soevereine entiteiten tegenover territoriale gewesten staan. Dat zou de juridische structuur verkeerd weergeven. De Belgische relevantie ligt in de historische combinatie van verzuiling en consociationalisme en, tegenwoordig, vooral in de constitutionele combinatie van territoriale gewesten, taal-culturele gemeenschappen en consociatieve beschermingsmechanismen.

8. De hier verdedigde these is probabilistisch en institutioneel, niet deterministisch. Politieke cultuur, partijorganisatie, interpersoonlijk vertrouwen, economische omstandigheden, externe druk en leiderschap kunnen dezelfde formele instituties zeer verschillend doen functioneren.

Bibliografie

Burgess, M. (2006). Comparative federalism: Theory and practice. Routledge.

Dahl, R. A. (1982). Dilemmas of pluralist democracy: Autonomy vs. control. Yale University Press.

Deschouwer, K. (2002). The colour purple: The end of predictable politics in the Low Countries. In P. Webb, D. M. Farrell, & I. Holliday (Eds.), Political parties in advanced industrial democracies (pp. 151–180). Oxford University Press.

Deschouwer, K. (2006). And the peace goes on? Consociational democracy and Belgian politics in the twenty-first century. West European Politics, 29(5), 895–911. https://doi.org/10.1080/01402380600968760

Deschouwer, K. (2012). The politics of Belgium: Governing a divided society (2nd ed.). Palgrave Macmillan.

Elazar, D. J. (1987). Exploring federalism. University of Alabama Press.

Goodin, R. E. (1975). Cross-cutting cleavages and social conflict. British Journal of Political Science, 5(4).

Habermas, J. (1996). Between facts and norms: Contributions to a discourse theory of law and democracy (W. Rehg, Trans.). MIT Press.

Hooghe, L., & Marks, G. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233–243. https://doi.org/10.1017/S0003055403000649

Horowitz, D. L. (2001). Ethnic groups in conflict (2nd ed.). University of California Press. (Original work published 1985).

Kymlicka, W. (1995). Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. Oxford University Press.

Lee, F. E. (2021). Crosscutting cleavages, political institutions, and democratic resilience in the United States. In R. C. Lieberman, S. Mettler, & K. M. Roberts (Eds.), Democratic resilience: Can the United States withstand rising polarization? (pp. 95–117). Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781108999601.004

Lijphart, A. (1977). Democracy in plural societies: A comparative exploration. Yale University Press.

Lijphart, A. (2012). Patterns of democracy: Government forms and performance in thirty-six countries (2nd ed.). Yale University Press.

McGarry, J., & O’Leary, B. (2006). Consociational theory, Northern Ireland’s conflict, and its agreement. Part 1: What consociationalists can learn from Northern Ireland. Government and Opposition, 41(1), 43–63. https://doi.org/10.1111/j.1477-7053.2006.00170.x

Ostrom, E. (2010). Beyond markets and states: Polycentric governance of complex economic systems. American Economic Review, 100(3), 641–672. https://doi.org/10.1257/aer.100.3.641

Pettit, P. (1997). Republicanism: A theory of freedom and government. Oxford University Press.

Popelier, P., & Cantillon, B. (2013). Bipolar federalism and the social welfare state: A case for shared competences. Publius: The Journal of Federalism, 43(4), 626–647. https://doi.org/10.1093/publius/pjt005

Scharpf, F. W. (1988). The joint-decision trap: Lessons from German federalism and European integration. Public Administration, 66(3), 239–278. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1988.tb00694.x

Selway, J. S. (2017). The measurement of cross-cutting cleavages and other multidimensional cleavage structures. Political Analysis.

Smeekens, D., Bursens, P., & Popelier, P. (2025). Belgium: Challenges of dual federalism for effective governance. In N. Behnke & B. Petersohn (Eds.), Horizontal intergovernmental coordination at local and regional levels (pp. 25–45). Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-031-83567-4_2

Stepan, A. (1999). Federalism and democracy: Beyond the U.S. model. Journal of Democracy, 10(4), 19–34.

Swenden, W. (2013). Conclusion: The future of Belgian federalism—Between reform and swansong? 2007–11: A critical juncture in the transformation of the Belgian state? Regional & Federal Studies, 23(3), 369–382. https://doi.org/10.1080/13597566.2013.773897

Swenden, W., Brans, M., & De Winter, L. (2006). The politics of Belgium: Institutions and policy under bipolar and centrifugal federalism. West European Politics, 29(5), 863–873. https://doi.org/10.1080/01402380600968729

Swenden, W., & Jans, M. T. (2006). ‘Will it stay or will it go?’ Federalism and the sustainability of Belgium. West European Politics, 29(5), 877–894. https://doi.org/10.1080/01402380600968745

Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton University Press.

Primaire en institutionele bronnen

Belgische Grondwet. (2026). De Belgische Grondwet: huidige gecoördineerde tekst.

Federale Overheidsdienst Kanselarij van de Eerste Minister. (n.d.). Belgium, a federal state. Belgium.be.